Protection subsidiaire (Directive 2004/83, Directive 2005/85 & CDFUE) : Droit de l’étranger à être entendu durant l’instruction d’une demande de protection subsidiaire


par Marie-Laure Basilien-Gainche


     Dans un arrêt rendu le 22 novembre 2012 dans une affaire M. M.contre Minister for Justice, Equality and Law Reform, of Ireland (C-277/11), la Cour de Justice de l’Union européenne (première chambre) affirme que le droit pour l’étranger d’être entendu au cours de la procédure d’examen de sa demande de protection subsidiaire découle du respect des droits de la défense qui constitue un principe fondamental du droit de l’Union, reconnu comme tel par la Charte des droits fondamentaux de l’union européenne.


     A la faveur d’un arrêt rendu le 22 novembre 2012 dans une affaire M. M. contre Minister for Justice, Equality and Law Reform, of Ireland (C-277/11), la Cour de Justice de l’Union européenne (première chambre) aborde la question du droit de l’étranger d’être entendu au cours de la procédure d’instruction d’une demande visant au bénéfice de la protection subsidiaire.


     Ressortissant rwandais appartenant à l’ethnie tutsie, M.M. est arrivé en Irlande en 2006 au bénéfice d’un visa étudiant, à raison de son admission dans un troisième cycle universitaire en droit. En 2008, peu de temps après l’expiration de son visa étudiant, il a déposé une demande d’asile au motif qu’il risquerait en cas de retour dans son pays d’origine d’être poursuivi devant une juridiction militaire à raison des critiques qu’il a exprimés sur le génocide de 1994. Estimant infondées les allégations du demandeur concernant les risques de persécution qu’il encourrait au Rwanda, l’administration irlandaise a opposé un refus à sa demande d’asile en décembre 2008. M.M. a présenté alors une demande de protection subsidiaire, qui a elle aussi été rejetée par une décision de septembre 2010 à l’encontre de laquelle M.M. a introduit un recours en annulation devant la High Court of Ireland.


     Le demandeur conteste la légalité de la décision de rejet de sa demande de protection subsidiaire au motif que la procédure d’examen de son dossier ne se serait pas déroulée de manière conforme au droit de l’Union. Il fait grief en particulier à l’administration irlandaise de ne pas l’avoir entendu lors de l’examen de sa demande de protection subsidiaire, et d’avoir ainsi violé l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. La High Court Of Ireland s’est alors interrogée sur l’interprétation à donner d’une telle disposition.


     Saisie sur ce point d’une question préjudicielle, la Cour de Luxembourg va au final reconnaître à l’étranger demandeur d’une protection subsidiaire du droit à être entendu au cours de l’examen de son dossier. Reste que la CJUE ne fonde pas un tel droit sur l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE, en vertu duquel « Il appartient à l’État membre d’évaluer, en coopération avec le demandeur, les éléments pertinents de la demande ». Elle ne trouve pas non plus le fondement du droit de l’étranger à être entendu dans la directive 2005/85 du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, dont l’article 12 prévoit le droit du demandeur d’asile à un entretien personnel préalable à l’adoption d’une décision et dont l’article 13 précise les conditions auxquelles est soumis cet entretien. En effet, le juge de Luxembourg estime que le droit pour l’étranger d’être entendu au cours de la procédure d’examen de sa demande de protection subsidiaire découle du respect des droits de la défense qui constitue un principe fondamental du droit de l’Union, reconnu comme tel par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (articles 41, 47 et 48).


     Selon la Cour, l’obligation de coopération imposée à l’Etat membre par l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE porte sur l’évaluation des faits et des circonstances et non sur l’appréciation juridique faite de ces éléments par les autorités nationales compétentes (). Quant aux garanties procédurales posées par la directive 2005/85/CE, elles s’appliquent à l’examen d’une demande de protection internationale et non à celui d’une demande de protection subsidiaire (). C’est en se fondant sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que le juge de Luxembourg reconnaît au final à un étranger le droit d’être entendu durant la procédure d’examen de sa demande de protection subsidiaire ().


1°/ – Portée limitée de l’obligation de coopération (article 4, § 1, de la directive 2004/83/CE)


     En disposant qu’ « il appartient à l’État membre d’évaluer, en coopération avec le demandeur, les éléments pertinents de la demande », l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE, établit une obligation de coopération à la charge de l’Etat membre.  Celle-ci impose à l’Etat concerné de coopérer avec le demandeur « pour permettre la réunion de l’ensemble des éléments de nature à étayer la demande » de protection internationale » (point 66). Comme le souligne le juge, les administrations des Etats ont en effet plus de facilités que les ressortissants d’Etats tiers pour obtenir des informations précises et actualisées sur la situation générale existant dans les pays d’origine ou de transit de ces derniers (point 67).


     Certes, la Cour de justice de l’Union européenne admet bien qu’une demande de protection subsidiaire entre bien dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE (point 57), s’appuyant pour ce faire sur la définition de la demande de protection internationale donnée par l’article 2 du texte considéré qui englobe sous cette terminologie la demande de protection soit qu’elle vise à l’obtention du statut de réfugié soit à l’obtention du bénéfice de la protection subsidiaire (point 59). Cependant, le juge de Luxembourg n’admet pas que la disposition en cause puisse imposer à l’autorité nationale compétente pour examiner la demande de protection subsidiaire de « communiquer au demandeur, préalablement à l’adoption d’une décision défavorable […], les éléments sur lesquels elle entend fonder cette décision et à recueillir sur ce point les observations de l’intéressé » (point 60).


     En effet, l’obligation de coopération énoncée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE porte sur la seule première étape de l’examen de la demande de protection (point 68), à savoir sur « l’établissement des circonstances factuelles susceptibles de constituer les éléments de preuve au soutien de la demande » (point 64). Une telle obligation ne porte pas selon la Cour sur la seconde étape de l’examen, autrement dit sur l’appréciation juridique des faits et des circonstances afin de décider si les conditions de fond en vue de l’octroi de la protection internationale sont satisfaites (point 69). La Cour est très claire : « un tel examen du bien-fondé de la demande d’asile relève de la seule responsabilité de l’autorité nationale compétente, de sorte que, à ce stade de la procédure, une exigence de coopération de cette autorité avec le demandeur, telle que prescrite à l’article 4, paragraphe 1, seconde phrase, de la directive 2004/83, est dépourvue de pertinence » (point 70).


     Après avoir précisé que la portée de l’obligation de coopération de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/83/CE est limitée à la première étape de la procédure d’examen la demande de protection subsidiaire et ne permet pas de fonder le droit pour étranger à être entendu durant une telle procédure, la Cour, soucieuse de « donner une réponse utile à la juridiction de renvoi » (point 76),  s’inquiète de savoir si un tel droit ne pourrait pas découler de la directive 2005/85 du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres.


2°/ – Champ d’application circonscrit des garanties procédurales (directive 2005/85/CE)


     La directive 2005/85/CE établit des normes minimales que les Etats membres se doivent de respecter concernant les procédures d’examen des demandes d’asile (point 77). Au regard de l’espèce considérée, la Cour s’intéresse en particulier aux articles 12 et 13 du texte : en vertu de ces deux dispositions, « avant que l’autorité responsable ne se prononce, la possibilité est donnée au demandeur d’asile d’avoir un entretien personnel relatif à sa demande dans des conditions qui permettent à l’intéressé d’exposer l’ensemble des motifs de cette dernière » (point 78).


     Toutefois, le juge de Luxembourg relève immédiatement que la directive 2005/85/CE concerne les garanties procédurales applicables pour l’examen des seules demandes de protection internationale. Ce texte « ne trouve pas à s’appliquer aux demandes de protection subsidiaire, sauf lorsqu’un État membre instaure une procédure unique dans le cadre de laquelle il examine une demande à la lumière des deux formes de protection internationale, à savoir celle relative au statut de réfugié et celle afférente à la protection subsidiaire » (point 79). Or, l’Irlande est un des Etats de l’Union qui n’a pas instauré une procédure unique pour l’examen des demandes de protection internationale qu’elle vise à l’obtention du statut de réfugié, ou au bénéfice de la protection subsidiaire. Il existe en effet deux procédures séparées : la première concerne la demande de protection internationale et voit s’appliquer les normes minimales énoncées par la directive 2005/85/CE ; la seconde concerne la demande de protection subsidiaire, peut être introduite seulement en cas de rejet de la demande de  protection internationale, et n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/85/CE (point 80).


      La CJUE n’en reste cependant pas là. Elle rappelle aux Etats membres qu’il leur incombe « non seulement d’interpréter leur droit national d’une manière conforme au droit de l’Union, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ou avec les autres principes généraux du droit de l’Union » (point 93) (voir CJUE, Grande Chambre, 21 décembre 2011, N. S. e.a., C‑411/10 et C‑493/10, non encore publié au Recueil, point 77 – ADL du 29 décembre 2011). Parce qu’elle juge que l’affaire « soulève plus généralement la question du droit de l’étranger d’être entendu au cours de la procédure d’instruction de sa seconde demande, visant au bénéfice de la protection subsidiaire » (point 75), elle en vient à considérer la question du point de vue général offert par l’exigence de « respect des droits de la défense [qui] constitue un principe fondamental du droit de l’Union » (point 81) (voir CJCE, 28 mars 2000, Dieter Krombach contre André Bamberski, C‑7/98, Rec. p. I‑1935, point 42 ; et CJCE, 18 décembre 2008, Sopropé – Organizações de Calçado Lda contre Fazenda Pública, C‑349/07, Rec. p. I‑10369, point 36).


     C’est ainsi que la Cour affirme que le fondement du droit de l’étranger à être entendu durant la procédure d’examen de la demande de protection subsidiaire est à trouver dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.


3°/ – Fondement établi du droit de l’étranger à être entendu (CDFUE)


     Comme le rappelle la Cour, le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre est en effet consacré par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, non seulement au titre du respect des droits de la défense (articles 47 & 48 CDFUE), mais également au titre du droit à une bonne administration (article 41 CDFUE) (point 82). Par conséquent, le droit d’être entendu a un champ d’application général (point 84), « doit s’appliquer à toute procédure susceptible d’aboutir à un acte faisant grief » (point 85), y compris lorsque la réglementation en cause ne le prévoit pas expressément (point 86).


     Le juge de Luxembourg en conclut en toute logique que « le droit ainsi conçu du demandeur d’asile d’être entendu doit s’appliquer pleinement à la procédure d’examen d’une demande d’octroi de la protection internationale conduite par l’autorité nationale compétente au titre des règles adoptées dans le cadre du système européen commun d’asile » (point 89). Et la Cour de balayer la thèse défendue par l’Irlande et par la High Court of Ireland selon laquelle il ne serait pas nécessaire d’entendre le demandeur lors de l’examen de la demande de protection subsidiaire puisqu’il a été entendu auparavant lors de l’examen de la demande de protection internationale (point 90). Ne manque pas d’être souligné de surcroît le fait que les autorités nationales ne sauraient se référer aux motifs qui les ont conduites à refuser l’octroi de la protection internationale pour refuser d’accorder la protection subsidiaire, alors que les conditions à remplir et les droits à reconnaître sont différents selon que la protection est internationale ou subsidiaire (point 92).


     La Cour se fait insistante : « lorsqu’un État membre a choisi d’instituer deux procédures distinctes et successives pour l’examen de la demande d’asile et de la demande de protection subsidiaire, il importe que, eu égard au caractère fondamental qu’il revêt, le droit de l’intéressé d’être entendu soit pleinement garanti dans le cadre de chacune de ces deux procédures » (point 91) ; « la circonstance que l’intéressé a déjà été valablement auditionné lors de l’instruction de sa demande d’octroi du statut de réfugié n’implique pas qu’il puisse être fait abstraction de cette formalité dans le cadre de la procédure relative à la demande de protection subsidiaire » (point 95).


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     A la faveur de cet arrêt M.M., la Cour de Justice de l’Union Européenne apporte une nouvelle pierre à l’édifice qu’elle construit décision après décision en vue de la promotion du respect des droits fondamentaux en matière d’immigration et d’asile. Depuis l’arrêt N.S. (CJUE, Grande Chambre, N.S. contre Secretary of State for the Home Department & M.E. et alii contre Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform, affaires jointes C-411/10 & C-493/10 – ADL du 29 décembre 2011), en passant par l’arrêt K. (CJUE, Grande Chambre, 6 novembre 2012, K. contre Bundesasylamt, affaire C-245/11 – ADL du 16 novembre 2012), et avec cet arrêt M.M., le juge de Luxembourg ne cesse de rappeler l’importance pour les Etats membres de garantir le respect des droits fondamentaux reconnus par l’Union dont elle affirme fermement la portée générale.


CJUE, première chambre, 22 novembre 2012, M. M.contre Minister for Justice, Equality and Law Reform, of Ireland, affaire C-277/11


Pour citer ce document :

Marie-Laure Basilien-Gainche, « Droit de l’étranger à être entendu durant l’instruction d’une demande de protection subsidiaire », [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 24 novembre 2012.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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